专业分类：行政法 论行政行为的成熟标准 邓晓东 福建闽众律师事务所
【内容提要】 随着行政相对人权利救济意识的提高，近年来针对过程性行为提出的行政复议、行政诉讼屡见不鲜。通常情况下，过程性行为被排斥于行政诉讼受案范围。但作为过程性行为的“非典型”情形，那些实际影响了行政相对人权利义务的过程性行为，是否应当予以审查，认识不一、同案不同判，亟待厘清。本文提供美国法中的成熟原则作为理论工具和一个新的程序性视角，主张通过考察评价过程性行为中蕴含的行政意思来建构成熟性行政行为的认定标准，有助于对中国法语境中“产生实际影响”这一关键的行政诉讼受案条件进行精确判断。
【关键词】成熟原则，过程性行为，补正告知、实际影响
一、问题的提出：过程性行为有无审查之必要
（一）案情简介
四川省成都市消费者王某通过淘宝平台向F省X市H区某商家一次性购买23罐奶粉。王某收货后经鉴定奶粉为假货，遂向H区市场监督管理局（以下简称“区局”）提出投诉，要求区局立案调查商家并责令商家依法支付10倍惩罚性赔偿金。区局怀疑王某是职业打假人，因此未在法定期限内予以处理。王某即向X市市场监督管理局（以下简称“市局”）提出复议申请，要求责令区局在法定期限内作出行政处理。王某在提出行政复议申请时，系通过EMS快递邮寄的方式，邮件内附身份证复印件。市局收件后发现身份证复印件模糊不清，即发函给王某，内容为通知王某在收到《通知》的5日内提交本人身份证明材料原件予以核对或者本人到市局明确复议申请人身份，否则将根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定按视为申请人放弃行政复议申请处理。王某收到市局的《通知》后并未前往X市核对身份，而是向F省市场监督管理局（以下简称“省局”）提出复议申请，要求确认市局关于核对申请人身份的《通知》函件违法。
（二）争议观点
省局受理上述案件后，在复议审查论证过程中，出现以下两种争议观点：
观点一：根据《行政复议法》第二条、第四条、第十一条以及《行政复议法实施条例》第十八条之规定，行政相对人认为其合法权益被侵犯，有权提出行政复议申请。行政复议机关履行行政复议职责应当遵循便民原则。申请人提出行政复议申请，可以采用书面形式，亦可以口头形式提出。申请人书面申请的，可以当面递交、传真或者邮寄。申请人王某以邮寄方式提出申请符合规定。市局所发《通知》函件的内容为“补正告知”。即使身份证复印件模糊，只需要求申请人向市局补正清晰的身份证复印件即可。“提交本人身份证明材料原件予以核对或者本人到市局明确复议申请人身份”的要求实质上导致不合理增加行政相对人负担，对王某的权利义务构成实际影响，且不符合行政复议的便民原则。省局应当受理复议申请并依法作出“确认《通知》函件违法”的行政复议决定。
观点二：根据国家市场监督管理总局《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十五条第三项之规定，市场监督管理部门不予受理“不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议”的投诉。王某一次性购买23罐奶粉远远超出正常生活需要，王某涉嫌职业打假。区局因此未对其投诉事项予以处理，虽然程序上存在问题，但具有实质上的正当性。如果确认市局发出的《通知》函件违法，则对该行政争议追本溯源的一系列后续处理将出现与《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》的立法意图相左的结果，不利于维护市场监督管理行政执法的统一性。此外，市局《通知》函件的发出系行政主体为了作出行政行为（复议决定）而实施的准备行为，属于行政诉讼中不予受理的过程性行为。过程性行为不会实际影响行政相对人的权利义务，未侵犯王某的合法权益（见《行政复议法》第二条）。省局虽然已经受理了王某的复议申请，但应当适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，以行政复议申请不符合受理条件为由作出驳回王某行政复议申请的决定。
（三）争点梳理
比较上述两种争议意见，其各自的逻辑基础存在本质差异，分歧的焦点在于市局发出的《通知》函件是否属于“过程性行为”，更精确地说，即是《通知》函件对王某的权利义务是否产生实际影响。观点一认为构成实际影响，故对《通知》函件形成了实体意义的否定评价；观点二主张不产生实际影响，作出“驳回行政复议申请”的行政复议决定虽然只是程序性处理结论，但排斥复议审查的做法在一定程度上体现了省局对市局《通知》函件内容的肯定态度。
由此可见，关于“实际影响”的判断极其重要，构成对行政行为审查思维的底层逻辑。那么，一个颇具研究价值的问题即是在《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第六项规定明确将过程性行为排斥出受案范围的现状下，对那些实际影响了行政相对人权利义务的过程性行为有无审查之必要？该问题还可以进一步分解为两个更为具体的判断，其一是“实际影响”在实践中的认定标准；其二是未产生“实际影响”的过程性行为是否是行政行为。按照日本行政法学家远藤博也、盐野宏等人提出的“行政过程论”理论，行政行为不是静态的、片段式的行为结果，而是动态的、全面的行政过程。行政过程是指行政主体为了实现一定的行政目的，依据法律实施一系列的行为而构成的过程。所以，上述两个判断结论的得出其实都可以进而转化为一个核心思考，即如何评价行政行为在动态意义上达到“成熟”。
二、理论立基：成熟原则
（一）成熟原则的基本内涵
成熟原则的发源地在美国，其是美国现代行政诉讼中的一个重要原则，在美国司法实践中应用甚广, 对于协调司法权和行政权的关系具有重要意义。成熟原则在我国的既有研究成果甚少，该原则最早是由王名扬教授在专著《美国行政法》中进行了简要介绍，并且该专著至今都是对成熟原则定义最为权威的解释，国内研究者对成熟原则的探讨也多是援引该专著。所谓成熟原则，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查。通常假定行政程序进行到最后决定阶段才算成熟，而一个复杂的行政事件在做出最后行政决定之前，往往先存在一些预备性、中间性的行为。对此，法院不适宜启动审查，因为如果在这个行为节点进行审查，将可能干预和妨碍一个正常发展的行政程序，不符合行政行为成熟性的要求。如果当事人认为行政过程中预备性的、中间性、程序性的行政活动违法，应在最后行政决定作出以后，附随最后行政决定一并向法院提请审查。
在美国, 成熟原则理论的基本逻辑是以通过判断行政活动的成熟程度为前提，避免法院过早地进行司法审查而导致自己卷入有关于行政政策的争论漩涡，同时也是为了在行政机关的行政裁决正式作出之前,在原告事实上感受到行政裁决的效力之前,能保护行政机关免受司法干扰。作为连接司法权与行政权的纽带，成熟原则使司法权在发挥监督制衡行政权的作用同时，保持了司法权的克制与谦抑。按照王名扬教授在其专著《美国行政法》中对成熟原则的认识，一是法院只能对现实问题进行裁判，当事人所攻击的行政行为不可以是捉摸不定的尚未形成结论的问题。因为在需要裁判的问题出现之前，无法预测未来发生的问题可能性。二是行政活动的专业性决定了在行政机关作出最后行政决定之前以及行政决定对当事人发生具体影响之前，法院缺乏介入干涉的充分理由。因此，成熟原则对于正确划分司法权与行政权的边界、精准控制司法权介入审查的时间节点等都具有极其重要的实践价值。
（二）成熟原则对中国法的借鉴意义
成熟原则在美国司法实践中具有非常重要的地位，它在案件审理中的适用，能够给法院提供解决问题的实用方法，法院由此能够有理由去裁判一个确定性的行政纷争而不是成为一个致使当事人陷入旋转木马式救济迷局的推波助澜者。观察我国行政诉讼的发展历程，从某些方面来说，也体现出些许与成熟原则异曲同工之妙。首先，在我国行政法学理上一直认为过程性行为不属于行政诉讼的受案范围，不具备可诉性，这与前文所述美国法成熟原则的内核——“成熟性判断”，是殊途同归的；其次，在《行政诉讼法》及其司法解释中对过程性行为的受案排斥和对“实际影响”的强调，亦体现了以“成熟性判断”作为“司法审查门槛”的作用。
但造成困惑的是，我国行政诉讼制度未将成熟原则确立为基本原则，只是在关于受案范围的规定中零星列举了一些不成熟行政行为的具体形式，致使裁判者对行政诉讼为何要排斥审查不成熟行政行为的动因和理论内涵不甚了了，在司法实践中大量同案不同判的现象则更进一步扩大了这种困惑。因此，对成熟原则的研究不能仅仅停留在对他山之玉的欣赏，更有必要建构起一套符合中国法语境的成熟性行政行为的判断标准。
三、实践操作：行政行为的成熟标准
（一）美国法的经验——“救济权的最后守护”
在美国，成熟原则的一个重要表现是其定义本身即充满争议，其作为“司法审查障碍理由”与“最终性原则”、“穷尽行政救济原则”之间的界限模糊。故实践中执行的成熟标准亦是一个不确定的、在成长中不断“成熟”的概念，对成熟原则的实操随着实践的发展也会出现不同的认识。由于行政行为是否成熟以及何时成熟取决于行政机关，法院对行政行为成熟与否的判断需要显示出司法权对行政权的必要尊重，这符合美国三权分立政治体制的要求。但是，过于严苛的成熟判断标准却可能导致不当赋予行政机关过多的自由裁量空间的后果。因此在成熟原则发源地的美国，法院通过雅培系列案等诸多判例逐步修正了成熟性行政行为的认定标准。美国从20世纪60年代成熟原则的初次适用直至20世纪90年代成熟原则的确立和修正，已经形成了一套相对独立的理论体系。
在美国，成熟原则的判断标准主要包括：（1）争议的问题必须是一个法律问题。（2）推迟导入司法审查对当事人是否会造成即时的、直接的、以致影响当事人正常生活的困难，即从保护当事人救济权的角度去考察司法审查是否有存在的必要。（3）争议的对象应是最后行政决定。当然，所谓的“最后行政决定”这本身也是个不确定的概念。对此，美国法院在实践中确立了两个更为细致的判断，即行政机关作出行政决定的程序是否可能由于司法审查而被搅乱，如果可能被搅乱，则认为行政机关还没有做出最后的行政决定。其次，当事人的法律地位是否可能因为行政决定而遭遇影响，当事人的负担是否因此增加或者当事人的权益是否因此减损。如果当事人的法律地位没有因为行政决定而改变，则认为该决定不是最后的行政决定。
在美国法关于成熟原则的判断标准中，成熟性的判定必须以对案件实质性诉求的初步判断为根据，这就是所谓的“实质损害要求（requirement of actual injury）”，法院以此来判定原告是否承受了直接和立即的损害或者损害的威胁，而不是假设的或者遥远的。只有损害或者损害的威胁被认为是具体的、客观的、司法可审判的情形下，案件才有理由引入司法干预。
（二）中国法的呼应——“实际影响行政相对人的权利义务”
长期以来，在我国行政诉讼中存在着一种由《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》等一系列司法解释确立起来的司法审查观念，即过程性行为原则上是不可诉的。支撑过程性行为不可诉的理由主要是出于维护行政效率、提高司法审查效益、避免先后裁判结果间发生矛盾等考量。首先是避免因当事人或利害关系人动辄对行政主体的程序运行予以抗告而影响行政效率，并减轻法院与行政主体之负担；其次，将过程性行为与实体性行政决定一并交付司法审查，一方面可以避免行政程序的中断，另一方面，集中程序问题置于事后审查，法院才能对程序行为是否对实体决定产生严重影响作出判断，法律救济才有效益。因为，行政程序的瑕疵是否会影响到实体上的行政决定，在实体性行政决定作出前并不确定。即使行政程序存有瑕疵，行政主体仍有作出有利于当事人的行政决定之可能；第三，如果允许对过程性行为不服单独提起诉讼，又允许对行政实体决定提起诉讼，将会出现两个并行的司法救济，可能导致在两个司法救济中出现相互矛盾的裁判结果。
必须指出的是，至少在2018年最高人民法院颁布《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》之前，关于过程性行为的例外可诉标准在认识上是混乱的。最高人民法院于2010年1月4日实施的《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条中提供的可诉标准是“导致行政程序对行政相对人而言发生事实上终止的后果”。最高人民法院于2011年8月13日实施的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条中用反向印证方式确立的可诉标准是“不属于要求申请人作出更改、补充的告知行为且对申请人权利义务产生实际影响”。而2016年9月19日最高人民法院发布的指导案例69号（即《王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案》）的裁判要点中确认的可诉标准则是“对当事人权利义务产生明显的实际影响，且其无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济”。2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条用反向印证方式将可诉标准简化为“对行政相对人权利义务产生实际影响”，而且综合解读该条第二款第六项和第十项的规定，事实上可以得出过程性行为并不总是“永远不成熟”的，不排除存在“对行政相对人权利义务产生实际影响”这一“非典型”情形的结论。
在上述司法解释和最高人民法院指导案例均是现行有效文件的现状下，无论基于规范的普适性还是从颁布时间来考量，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》都应该得到更高度的尊重；其次，抛弃“行为的程序是否已走到最后决定阶段，并形成了最后决定”的形式性要求，将成熟性行政行为的认定标准简化为“对行政相对人权利义务产生实际影响”的单一实质性要求，符合上述司法解释和最高人民法院指导案例所呈现出的受案范围逐渐放宽的趋势，亦体现了在学理逻辑上从“最终性原则”→“成熟原则（严格标准）” →“成熟原则（宽松标准）”的逐步修正。
以本文第一部分所述案件（以下简称“本案”）为例，本案《通知》函件系复议机关（市局）收到申请之后，在对复议申请书的内容、证据材料进行形式审查的基础上作出的一种过程性行为，内涵上属于观念通知，其本质仅是一种行政事实行为，而不是最终的行政处理决定。但这是在《通知》函件未对复议申请人的权利义务产生实际影响的情况下才能作此认定。假设复议机关（市局）形式上以《通知》函件告知申请人进行身份补正，但实质上是借补正告知来增加行政相对人负担试图达到不当拖延甚至拒绝申请人的目的，那么告知行为就将产生一定程度上的行政法律效果，具备了行政行为的基本要件，属于具体行政行为。在本案中，判断复议机关（市局）的告知行为是否产生法律上的效果，关键要看该告知行为是否明确表达了对申请人的申请予以支持或者拒绝的行政意思。《通知》函件除了告知王某需要补正的事项以及明显不合理的补正方式之外，还为其预设了逾期未补正的法律后果。在《通知》函件设定的补正期限届满后，因王某未按要求进行身份信息补正，《通知》函件预设的法律后果的产生条件即已完备，从而对王某的复议申请行为发生了法律效力。此时，《通知》函件便具备了行政行为的成熟性特征，足以认定其对申请人的权利义务构成了实际影响。
实践中，类似本案《通知》函件的告知行为表现比较复杂，其内容主要有两种情形：一种情形是告知行为中仅载明了需要补正的事项和补正期限，而对逾期未补正的法律后果未予明确。在这种情形下，行政机关在申请人逾期不作回应或在补正期限内已明确拒绝补正后，无论行政主体对申请人的申请是否作出了行政处理，该告知行为均未对申请人的权利义务产生实际影响，告知行为不具有可诉条件，而只能针对行政主体的行政处理行为或者行政不作为行为提起诉讼。另一种情形是告知行为中不仅载明了需要补正的事项和合理补正期限，且载明申请人逾期无正当理由不补正即视为放弃申请等法律后果。在这种情形下，又需要进一步作以下细分：其一是申请人收到告知后，在补正期限内明确向行政主体表达其拒绝补正的意思，行政主体对其申请事项进而作出处理的，因告知行为之后的行政处理行为已经吸收了告知行为，故对告知行为的抗告已无意义，此种情况下应当认定告知行为对申请人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。其二是申请人收到告知后，逾期无正当理由未作回应的，行政主体视为申请人放弃申请，进而未对其申请事项作出处理的，则应当认定告知行为对申请人的权利义务产生了实际影响，告知行为具有可诉性。
四、结论及延伸思考：行政行为的成熟性判断在行政复议中的适用
此处必须强调的是，本文关于“成熟”的论证逻辑在成熟性行政行为、过程性行为、实际影响这几个概念上的跳跃游移，绝非意图进行论题或概念上的偷换，而确实是受到“行政行为是行政主体及其工作人员实施的产生行政法律效果的行为”这一行政行为概念的通说观点的深刻影响。对“成熟”的判断不仅在程序上关联着司法审查的介入时机，也左右着对过程性行为的实体性认识。所以，对本文第一部分所提出问题的研究结论是，对行政相对人的权利义务不产生实际影响的过程性行为尚不成为一个成熟的行政行为，对其展开审查的时机亦因此而尚未成熟。
国内研究者多认为成熟原则是行政法上，更具体地说是行政诉讼法上的考量因素。这种主流观念的形成在相当程度上是受了王名扬教授所著《美国行政法》的影响。但笔者认为，仅在行政诉讼的语境下来理解成熟原则有失全面。诚然，成熟原则在美国的出现有其宪政体制和法律语境的特殊性，是美国法院在界定管辖权问题时所使用的重要“工具”，法院通过灵活解释何谓“成熟”来达到扩大或收缩法院管辖权的目的。这里所言的管辖与中国法语境中的管辖意涵不同，更近似于行政诉讼学理上的诉讼主管概念，即表现为行政诉讼的受案范围。行政相对人不服行政行为依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是，过程性行为以及未实际影响行政相对人权利义务的行为则不属于行政诉讼的受案范围。
但鉴于《行政复议法》及其实施条例中均未提及过程性行为，故本案中对《通知》函件的第二种处理意见是否可以援引《行政诉讼法》上关于受案范围的规定来作为参照系仍有待商榷。在长期从事政府法律顾问的执业实践中，笔者获得一个与顾问单位达成普遍共识的经验是应当以应诉的同等标准来严格要求下级机关的行政活动，并以司法审查的思维作为行政复议活动的问题导向。如果在行政复议审查的尺度上有失于宽，甚至偏袒下级，行政复议机关将不得不为此去承受卷入不必要的行政诉讼的代价。精准认定那些对行政相对人权利义务具有实际影响（即行政法律效果）的过程性行为属于成熟的行政行为，将其纳入行政复议的受案范围，既符合行政诉讼的受案标准，也有利于降低行政恣意、偏袒、滥权的发生。反之，类似本文第一部分案例中所述之观点二那样无视行政活动对行政相对人权利义务有无产生实际影响，一概简单地以“过程性行为”为由紧闭行政复议审查之门的做法可能是个馊主意，弊大于利。
作者联系方式：福州市台江区长汀街23号升龙环球中心（ICC）46层福建闽众律师事务所，13178110128，837986877@qq.com，硕士，兼职律师，执业年限20年。
